No.59 北朝鮮が最も恐れるのは経済制裁ではなく金融制裁
北朝鮮による拉致被害者家族や支援団体は、北朝鮮への制裁解除、テロ支援国指定解除の停止を求めて連日集会を開き、サミットに集った各国首脳たちにアピールし続けている。
その切なくも必死で不屈の訴えに応えるかのように、ブッシュ米国大統領は記者会見で、福田首相から贈られた拉致被害者家族が綴った本を掲げ、米国が拉致問題解決に取り組み続けることを約束した。だが、それがリップサービスにしか過ぎないことは、普段よりはるかに饒舌である不自然さだけからでなく、北朝鮮が最も恐れる制裁を米国が棚上げしていることからも明白である。
米国しかできない、徹底すれば北朝鮮が干上がってしまう効果的な制裁――それは、北朝鮮を国際金融システムから締め出してしまう金融制裁である。
２００５年９月に米国が開始した金融制裁に朝鮮がなぜ１年以上も６者間協議を拒否するほど強く反発したのか、その一部解除によって北朝鮮がなぜ非核化交渉に入ったのか、国際金融システムと結びつけて金融制裁の威力を解説したものは少ない。ここで、ていねいに振り返ってみよう。
金融制裁は、米国財務省が米愛国者法にもとづいて、マカオのバンコ・デルタ・アジア（ＢＤＡ）に開かれた北朝鮮関連の５２口座(合計２５００万��)をマネーロンダリング（マネロン）の懸念があると認定したことに始まる。
ここで、二つ強調しておきたい。
第一に、担当するのが外交当局である国務省ではなく、金融当局である財務省であることだ。米国財務省は麻薬資金洗浄問題に端を発し、９・１１事件以後はテロ資金供与の防御が至上命題に加わって、世界各国と銀行界に対してマネロン防止体制の構築を主導してきた。米国はその法制度強化――ロウエンフォースメント――の一環だという立場に立った。
つまり、あくまで財務省がＢＤＡのマネロン防止体制の不備に対する懸念を認定したのであって、北朝鮮に対する制裁という外交措置を取ったのではないという論法なのである。米国は最後まで、マネロンに北朝鮮が加担したとも一言も言っていない。そう口にした途端、外交問題となって真正面からぶつからなければならなくなるからだ。
第二に、愛国者法による措置は２段階あることだ。”マネロン懸念の認定“というのは第一段階であり、米国内の金融機関にＢＤＡとの取引を禁じたわけではない。懸念が確証に変わった段階で、取引禁止措置に進む。二段階で締め上げる法制度なわけだ。
財務省がマネロン防止の建前を使おうが、もちろん実態は金融制裁である。しかも現実には、第一段階の“懸念の認定”をした途端、ＢＤＡは５２口座（金正日体制を支える中核メンバーの個人、団体の口座と見られる）２５００万ドルの資金を凍結した。そして、米国だけでなく主要国の銀行はいっせいに北朝鮮との取引に慎重になった。
金融制裁開始後四ヶ月を経過した〇六年１月、金正日・北朝鮮国防委員長は中国北京で胡錦濤・国家主席に会った際、「米国の金融制裁でわが国の体制が崩壊するかもしれない」と打ち明けた――当時、米誌ニューズウイークは米政府文書からの引用という形で、そう報じたものだ。
２５００万��(約３０億円)の返還が死活問題なのではない。仮に、世界中の銀行が北朝鮮向けに取引を停止したら、正当な交易による輸出代金の受け取りすらできなくなってしまう。資金、とりわけドル資金が枯渇すれば、決済不能で輸入も停止せざるを得ない。海外から何も買えない。北朝鮮の激しい反発と裏腹の恐怖は、当然なのである。
米国は、巧妙だった。前述したように、これまで主要国の銀行は、麻薬資金やテロ資金の供与、洗浄に国際金融システムが濫用されないように、法制度と防御システムを協調して整えてきた。その過程で、マネロンの疑いがある取引には極めて敏感になった。無防備な取引を行って、自ら加担したなどと噂されただけで、金融システムから排除されかねないと自覚するようになった。それを熟知している米国は金融制裁ではなく、「マネロン防止体制の強化」を掲げることで各国の銀行の目を北朝鮮に向けさせ、コマーシャルリスク、レピュテーションリスクにいっそう過敏にさせたのである。
金融制裁と米国が認めない巧妙かつ苛烈な金融制裁が始まって１年４ヶ月ほど経過し、追い詰められた北朝鮮と非核化交渉に引きずり込みたい米国は接近し、二カ国協議に入る。この頃から、米国は外交当局である国務省と金融当局である財務省のそれぞれの主張が入り乱れ、時に対立するようになる。
６者間協議を再開したい国務省は、ＢＤＡ問題で北朝鮮に譲歩しようとする。一方、マネロン懸念の調査を続けていた財務省は、決定的な証拠を握り、５２口座を黒、灰色、白に分類、資金凍結を継続した上で、取引禁止の第二段階に進もうとしていた。
07年３月の財務省の発表は、現実的な妥協策だった。第一に、マネロンの事実が明らかになったため、米国内の銀行にＢＤＡとの取引を禁止する。だが、第二に、52口座2500万ドルの扱いはマカオ当局の判断次第とした。資金凍結解除を事実上認めたのである。
しかし、米国の締め上げ効果は、この妥協後も利いた。北朝鮮貿易銀行が口座を開いている北京の中国銀行が、マネロンの疑いのある資金を取り扱うことは自らがマネロンに加担したと受け取られかねないと、ＢＤＡからの送金を拒否したのである。
中国銀行の主張は、世界主要国どの銀行にとっても同じである。返還ルート選定は難航した挙句に、なんと中央銀行を経由することになった。ＢＤＡから米ＦＲＢ（正確にはニューヨーク連銀）、ロシア中央銀行を経て北朝鮮が口座を持つ極東商業銀行に送られたのだった。
北朝鮮は、2500万ドル全額返還に執拗にこだわった。それは1ドルでも惜しいからではなく、灰色でも黒でも世界の商業銀行の口座を通じて返還されたという事実が欲しかったからだ。つまり、北朝鮮は恒久的なドルの受け渡しルートを確保したかったのだ。だが、それはかなわなかった。
輸出入を制限する経済制裁は、すり抜ける方法はいくらでもある。物流はどれほど禁止しても効果がないのは、北朝鮮と中国の国境のトラックの往来をみれば明白だ。しかし、金融機関がいっせいに同調すれば、金流は遮断される。日本の外交筋によれば、「米国自身が金融制裁の思わぬ効果に驚いた」らしい。
世界の金融制度の設計をリードし、自国に懐深く多様な金融市場を育て、金融政策においても主導的立場に立ち、何よりドル基軸通貨体制に君臨する米国だからこそ可能な締め上げ戦略だった。
軍事力に加え、世界に突出する金融力を併せ持って高度な外交交渉に当たる米国が、北朝鮮に対しては宥和政策に舵を切った。その二つの力を持たない日本が、経済制裁に固執するだけでは北朝鮮を追い込むこともできなければ、関係改善もできないことは明白である(敬称略、辻広雅文、『週刊ダイヤモンド』掲載)。
その切なくも必死で不屈の訴えに応えるかのように、ブッシュ米国大統領は記者会見で、福田首相から贈られた拉致被害者家族が綴った本を掲げ、米国が拉致問題解決に取り組み続けることを約束した。だが、それがリップサービスにしか過ぎないことは、普段よりはるかに饒舌である不自然さだけからでなく、北朝鮮が最も恐れる制裁を米国が棚上げしていることからも明白である。
米国しかできない、徹底すれば北朝鮮が干上がってしまう効果的な制裁――それは、北朝鮮を国際金融システムから締め出してしまう金融制裁である。
２００５年９月に米国が開始した金融制裁に朝鮮がなぜ１年以上も６者間協議を拒否するほど強く反発したのか、その一部解除によって北朝鮮がなぜ非核化交渉に入ったのか、国際金融システムと結びつけて金融制裁の威力を解説したものは少ない。ここで、ていねいに振り返ってみよう。
金融制裁は、米国財務省が米愛国者法にもとづいて、マカオのバンコ・デルタ・アジア（ＢＤＡ）に開かれた北朝鮮関連の５２口座(合計２５００万��)をマネーロンダリング（マネロン）の懸念があると認定したことに始まる。
ここで、二つ強調しておきたい。
第一に、担当するのが外交当局である国務省ではなく、金融当局である財務省であることだ。米国財務省は麻薬資金洗浄問題に端を発し、９・１１事件以後はテロ資金供与の防御が至上命題に加わって、世界各国と銀行界に対してマネロン防止体制の構築を主導してきた。米国はその法制度強化――ロウエンフォースメント――の一環だという立場に立った。
つまり、あくまで財務省がＢＤＡのマネロン防止体制の不備に対する懸念を認定したのであって、北朝鮮に対する制裁という外交措置を取ったのではないという論法なのである。米国は最後まで、マネロンに北朝鮮が加担したとも一言も言っていない。そう口にした途端、外交問題となって真正面からぶつからなければならなくなるからだ。
第二に、愛国者法による措置は２段階あることだ。”マネロン懸念の認定“というのは第一段階であり、米国内の金融機関にＢＤＡとの取引を禁じたわけではない。懸念が確証に変わった段階で、取引禁止措置に進む。二段階で締め上げる法制度なわけだ。
財務省がマネロン防止の建前を使おうが、もちろん実態は金融制裁である。しかも現実には、第一段階の“懸念の認定”をした途端、ＢＤＡは５２口座（金正日体制を支える中核メンバーの個人、団体の口座と見られる）２５００万ドルの資金を凍結した。そして、米国だけでなく主要国の銀行はいっせいに北朝鮮との取引に慎重になった。
金融制裁開始後四ヶ月を経過した〇六年１月、金正日・北朝鮮国防委員長は中国北京で胡錦濤・国家主席に会った際、「米国の金融制裁でわが国の体制が崩壊するかもしれない」と打ち明けた――当時、米誌ニューズウイークは米政府文書からの引用という形で、そう報じたものだ。
２５００万��(約３０億円)の返還が死活問題なのではない。仮に、世界中の銀行が北朝鮮向けに取引を停止したら、正当な交易による輸出代金の受け取りすらできなくなってしまう。資金、とりわけドル資金が枯渇すれば、決済不能で輸入も停止せざるを得ない。海外から何も買えない。北朝鮮の激しい反発と裏腹の恐怖は、当然なのである。
米国は、巧妙だった。前述したように、これまで主要国の銀行は、麻薬資金やテロ資金の供与、洗浄に国際金融システムが濫用されないように、法制度と防御システムを協調して整えてきた。その過程で、マネロンの疑いがある取引には極めて敏感になった。無防備な取引を行って、自ら加担したなどと噂されただけで、金融システムから排除されかねないと自覚するようになった。それを熟知している米国は金融制裁ではなく、「マネロン防止体制の強化」を掲げることで各国の銀行の目を北朝鮮に向けさせ、コマーシャルリスク、レピュテーションリスクにいっそう過敏にさせたのである。
金融制裁と米国が認めない巧妙かつ苛烈な金融制裁が始まって１年４ヶ月ほど経過し、追い詰められた北朝鮮と非核化交渉に引きずり込みたい米国は接近し、二カ国協議に入る。この頃から、米国は外交当局である国務省と金融当局である財務省のそれぞれの主張が入り乱れ、時に対立するようになる。
６者間協議を再開したい国務省は、ＢＤＡ問題で北朝鮮に譲歩しようとする。一方、マネロン懸念の調査を続けていた財務省は、決定的な証拠を握り、５２口座を黒、灰色、白に分類、資金凍結を継続した上で、取引禁止の第二段階に進もうとしていた。
07年３月の財務省の発表は、現実的な妥協策だった。第一に、マネロンの事実が明らかになったため、米国内の銀行にＢＤＡとの取引を禁止する。だが、第二に、52口座2500万ドルの扱いはマカオ当局の判断次第とした。資金凍結解除を事実上認めたのである。
しかし、米国の締め上げ効果は、この妥協後も利いた。北朝鮮貿易銀行が口座を開いている北京の中国銀行が、マネロンの疑いのある資金を取り扱うことは自らがマネロンに加担したと受け取られかねないと、ＢＤＡからの送金を拒否したのである。
中国銀行の主張は、世界主要国どの銀行にとっても同じである。返還ルート選定は難航した挙句に、なんと中央銀行を経由することになった。ＢＤＡから米ＦＲＢ（正確にはニューヨーク連銀）、ロシア中央銀行を経て北朝鮮が口座を持つ極東商業銀行に送られたのだった。
北朝鮮は、2500万ドル全額返還に執拗にこだわった。それは1ドルでも惜しいからではなく、灰色でも黒でも世界の商業銀行の口座を通じて返還されたという事実が欲しかったからだ。つまり、北朝鮮は恒久的なドルの受け渡しルートを確保したかったのだ。だが、それはかなわなかった。
輸出入を制限する経済制裁は、すり抜ける方法はいくらでもある。物流はどれほど禁止しても効果がないのは、北朝鮮と中国の国境のトラックの往来をみれば明白だ。しかし、金融機関がいっせいに同調すれば、金流は遮断される。日本の外交筋によれば、「米国自身が金融制裁の思わぬ効果に驚いた」らしい。
世界の金融制度の設計をリードし、自国に懐深く多様な金融市場を育て、金融政策においても主導的立場に立ち、何よりドル基軸通貨体制に君臨する米国だからこそ可能な締め上げ戦略だった。
軍事力に加え、世界に突出する金融力を併せ持って高度な外交交渉に当たる米国が、北朝鮮に対しては宥和政策に舵を切った。その二つの力を持たない日本が、経済制裁に固執するだけでは北朝鮮を追い込むこともできなければ、関係改善もできないことは明白である(敬称略、辻広雅文、『週刊ダイヤモンド』掲載)。
